市委办公室  市政府办公室

关于南通市深化市属国有企业改革的实施意见 

（2018年3月20日）

 

为深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《中共江苏省委江苏省人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》（苏发〔2016〕2号）要求，进一步深化市属国有企业改革，促进国有经济发展，推动国有资本做强、做优、做大，不断增强国有企业的活力、创造力和市场竞争力，结合我市实际，提出如下实施意见。

一、主要目标和基本原则

（一）主要目标

到2020年，市属国有企业改革取得决定性成果，符合社会主义市场经济发展要求和中国特色的现代企业制度、市场化经营机制和完善的国有资产管理体制基本形成，国有经济布局结构科学合理，国有企业党的建设全面加强。2020年市属国有企业资产总额在2016年基础上实现翻番（超过3000亿元），国有企业营运质量和效益明显增强，国有资本保值增值率年均不低于105%。

（二）基本原则

——深化国有企业市场化改革。推进国有融资平台公司市场化转型和实体化经营，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，以上市为主要路径推进混合所有制改革，进一步完善现代企业制度，使国有企业真正成为独立的市场主体。

——坚持聚焦主业提高专业化水平。坚持以市场为导向，推动国有企业资源集聚整合，做强做大资产规模，做优做精经营主业，提高核心竞争力。

——改革国有资本授权经营体制。以做强做优做大国有企业为目标，通过股权运作、资源重组、产业培育、资本整合和有序进退等，组建国有资本运营公司，改组国有资本投资公司，推动产业集聚、转型升级和国有资本布局结构优化。

——进一步完善国有资产监管体制。以管资本为主加强国资监管，规范资本运作，制定权力清单和责任清单，依法落实企业法人财产权和经营自主权。进一步完善监管制度，加强风险管控，防止国有资产流失。

——进一步加强国有企业党的建设。落实全面从严治党要求，加强国有企业领导班子建设、人才队伍建设和党风廉政建设，充分发挥国有企业党组织领导核心和政治核心作用。

二、优化国有资本布局结构

（三）改革国有资本授权经营体制。按照优化国有资本布局结构需要，改革国有资本授权经营体制，组建或改建国有资本运营、投资公司。国有资本运营、投资公司作为国有资本市场化运作的专业平台，开展国有资本运作，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。其中，国有资本运营公司注重开展资本或股权的市场化运作，对外投资侧重财务管控模式；国有资本投资公司开展投资融资、产业培育等，推动产业集聚和转型升级。

（四）推进国有企业优化资源配置。坚持市场化改革方向，突出主业做大做强，统筹谋划分步实施，成熟一个推进一个，优化国有企业资源配置，完善国有资本布局结构。根据业务相近、功能相同、优势互补的原则，采取市场化和出资人推动等方式，优化国有企业之间资源、资产和资本配置，增强国有经济整体功能和效率。结合改建或组建国有资本运营、投资公司，采取资产置换或划拨、作价出资、股权调整、整体兼并、企业分立等多种方式，对功能相同的企业和不同企业中相同或相近的业务板块进行重组整合。逐步将目前政府各部门持有的存量经营性资产资源注入国有企业，做大资产规模，做强业务板块。

（五）推动国有企业集团内部资源有机整合。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。推动国有企业瘦身健体，加快内部资源向主业和核心子企业集聚，减少低效无效投资，缩短投资管理链条。支持企业通过证券交易、产权交易等市场化方式，以公允价格处置资产、流转产权。加大休眠空壳企业清理力度，国有资本加快从低效、无效和连续亏损、微利、无发展前景的企业退出。压缩法人层级到三级以内，三级以下企业原则上全部进行清理。

三、加快国有企业市场化转型

（六）规范国有企业项目投资行为。加强国有企业项目投资监督管理，建立健全国有企业投资监督管理制度，规范投资行为，提高投资效益，防范投资风险。履行国有资产出资人职责单位根据市委、市政府“三重一大”决策制度要求，制定国有企业项目投资监督管理办法，界定国有企业项目投资的职责、权限和范围，规范项目投资程序，建立项目投资跟踪监督管理机制。加强国有企业项目投资监管，实施“五个严格控制”制度，即：严格控制非主业和一般竞争性领域投资，严格控制金融类产品的投资（专门从事金融投资业务的企业除外），严格控制企业投资层级，严格控制投资规模与企业资产规模、资产负债水平、企业经营和抗风险能力等不匹配的项目投资，严格控制列入负面清单的项目投资。企业要编制年度投资计划，对拟投资项目进行可行性研究论证，开展综合评审，按照“三重一大”决策程序进行集体决策，按程序报市政府国资委审核备案。市政府国资委研究认定为重大事项的，须报市委市政府审定。对项目投资中违反规定投资决策或未有效履行监管职责造成国有资产损失或其他严重后果的，依照法律法规及有关规定进行责任追究。

（七）以市场化方式参与政府投资项目建设。鼓励和推动国有企业以独立市场主体身份、以市场化方式参与政府投资项目建设。国有企业承接政府投资项目时，可通过获取特许经营权、合理定价、获取财政补贴、使用者付费等方式，事先制定和落实资金平衡方案，实现投资项目独立核算，自负盈亏。承担政府项目代建的国有企业，根据市政府投资项目集中代建相关规定组织实施。

（八）规范国有企业融资行为。制定和完善国有企业融资管理办法，健全重大项目融资决策和对外担保管理制度，加强债务管理，合理控制债务规模，优化负债结构，降低融资成本，防范财务风险。剥离国有企业所承担的政府融资功能，今后为建设政府投资项目和自主经营项目而进行的融资统一列为企业债务管理，谁借谁还，风险自担。加强国有企业担保管理，做大做强国有担保公司，厘清市、区两级国有企业之间的担保关系。鼓励国有企业提高信用评级，通过发行企业债、政府购买服务与其收益质押、资产证券化等市场化方式举债。市政府国资委加强对国有企业项目融资和资金使用情况的监管，国有企业资产负债率超70%、单笔融资金额超2亿元（含2亿元）、承接政府投资项目、境外融资业务应严格按规定向国有资产出资人职责单位履行报备手续。

四、发展混合所有制经济

（九）以上市为主要路径推进混合所有制改革。充分利用境内外多层次资本市场，以企业上市或挂牌为主要路径、辅以其他有效手段推进国有企业混合所有制改革，努力提高国有资本证券化率。按照上市一批、储备一批、培育一批的要求，对国有企业优质资产、优势板块进行全面梳理，梯度推进国有企业上市。金融板块注重投资和培育有上市潜力的高成长性企业；产业板块加快推进已具备条件的企业上市或新三板挂牌；文旅板块重点抓好我市文化旅游类企业上市培育；城建板块制定供水、燃气等公共服务类企业上市方案。其他国有企业也要认真梳理所属优质资产、优势业务板块，积极利用多层次资本市场，拟定上市计划。加强对国有控股上市公司的控制力，通过市值管理、资本运作实施并购重组、配套募资和定向增发等，进一步完善股权结构，加快产业整合和业态升级。

（十）推动国有资本与社会资本融合发展。以培育企业上市为目标方向，鼓励各类社会资本通过出资入股、认购可转债和股权置换等多种形式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股，有效促进国有企业转型升级和做强做优做大，放大国有资本功能。在基础设施建设和公共服务等领域，推出一批可市场化运作的重点项目，引导各类社会资本进入。支持非国有资本与国有资本共同组建混合所有制股权投资基金。鼓励国有创投基金加大对本地新兴经济领域创新型企业的投资。平等维护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。

（十一）探索混合所有制企业员工持股。支持人力资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点。支持企业经营管理者、业务骨干和核心技术人员以货币、物权、股权、知识产权等多种形式出资持股。允许国有企业在引入外部投资者实施混合所有制改革时，同步引入员工增量投资持股。允许国有企业与外部投资者、项目团队共同出资新设混合所有制企业。

五、加强现代企业制度建设

（十二）完善公司法人治理机制。深化国有企业内部体制机制改革，适应业务发展需要，满足内部管控要求，与时俱进调整国有企业内部组织架构。落实和维护董事会等企业法定机构和个人依法行权履职，切实保障企业经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。强化董事会建设，发挥董事会的决策作用，积极推进和落实外部董事占多数的制度设计。加强监事会建设，发挥监事会的监督作用和企业“三重一大”决策事项中的监事会程序性把关作用。加强经营管理人才队伍建设，发挥经理层经营管理作用，推行国有企业经营管理者任期制和契约化管理，明确责任、权利和义务，加大经营管理者外部引进聘用和内部培养选拔力度。探索国有企业职业经理人制度，畅通国有企业经营管理者与职业经理人身份转换通道。

（十三）改进国有企业领导人员薪酬考核分配和激励机制。贯彻落实南通市深化市管企业负责人薪酬制度改革实施意见精神，综合考虑企业经营业绩、承担的社会责任和重点任务完成情况等因素，完善薪酬考核办法，优化考核指标，改进考核方式，加大国有企业领导人员差异化薪酬分配力度。对市场化选聘的企业高级经营管理人才、紧缺型专业技术人才和职业经理人等，运用市场化的薪酬考核分配办法。健全薪酬监督管理机制，健全与激励机制相对应的经济责任审计、信息披露、延期支付、追溯扣回和责任追究等约束机制。

（十四）深化国有企业内部用人制度改革。建立完善国有企业管理人员职务能上能下、员工能进能出、薪酬能高能低为核心的内部用人制度。健全企业管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，拓宽选人用人视野和渠道。建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度，切实做到信息公开、过程公开、结果公开。依法规范企业各类用工管理，建立健全以合同管理为核心、岗位管理为基础的市场化用工制度，推动形成国有企业管理人员和员工合理流动机制。

六、完善国有资产监督管理体制

（十五）以管资本为主加强国有资产监管。科学界定出资人监管的边界，建立国有资产监管机构的监管权力清单和责任清单，清理不属于出资人职责范围的审批、备案及核准事项，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，推进配合承担的公共管理职能归位于政府相关部门和单位。创新监管方式和手段，改变行政化管理方式，探索建立法治化、市场化的监管方式。通过公司治理结构履行出资人职责，市政府国资委通过委派监事会主席、专职监事等形式，全程参与企业经营活动有关的重大决策过程；通过选派外部董事进入企业，规范企业董事会运作，提高决策水平。强化对出资企业公司章程管理，在公司章程中体现国有资产出资人意志和国有资产监管要求。

（十六）推进经营性国有资产集中统一监管。按照政企分开、政资分开、公共管理职能与出资人职能分开的原则，将市直行政事业单位（宣传口广电传媒、报业传媒企业除外）所属国有企业，采取“三个一批”（规范调整一批，委托监管一批，清理退出一批）的方法，原则上全部纳入市政府国资委集中统一监管体系。规范调整一批。对资产质量较好、权属明确的企业，按照产业相近、业务相关、优势互补的原则，将国有产权人和管理人调整为市属国有企业。委托监管一批。对资产质量较好，但仍需要承担部门职能或管理人调整条件尚不成熟的企业，先将出资人调整为市属国有企业，通过签订委托监管协议方式，由原主管部门履行监管职责，待相关条件具备后再完成管理人调整工作。清理退出一批。对资产质量较差、资不抵债、停产停业的企业，不作调整，依法实施关停清算。经营性国有资产集中统一监管后，相关主管部门履行行业管理和业务指导职责，未经市委、市政府授权或同意，各市直行政事业单位一律不得经营、投资和新设国有企业，违反规定的，将按照相关法律法规严肃问责。县（市）区国有资产由县（市）区政府授权履行出资人职责机构实行统一监管，市政府国资委加强指导和监督。

（十七）完善国有资产监督体系。指导国有企业建立健全规章制度，严格落实“三重一大”决策制度，全面建立企业重大事项清单和法律审核机制。建立健全国有企业风险防控工作体系，突出防范投资、市场、财务、廉政等方面的风险，建立健全全方位、多层次、宽领域的风险防控体系。强化企业外部监督机制，完善出资人监督、纪检监察、企廉巡查、外派监事会、财务审计相结合的立体监督工作机制。加大对国有企业违规经营责任追究力度，建立健全企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，严格落实企业维护国有资产安全、防范国有资产流失的主体责任。提高国有资产监管水平，完善国有资本经营预算制度，严格执行国有资本收益上缴相关规定，确保国有资产保值增值。

七、进一步加强国有企业党的建设

（十八）充分发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用。在深化国有企业改革中，坚持党的建设同步谋划、党的机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展。国有企业党组织要把方向、管大局、保落实，履行好企业在决策、执行、监督各环节的权责。要将党组织发挥作用组织化、制度化、具体化，将国有企业党建工作总体要求纳入公司章程。坚持和完善国有企业党委会、董事会、经营层的“双向进入、交叉任职”的领导体制，董事长、党委书记原则上由一人担任，党员总经理兼任党委副书记，配备专职副书记集中精力抓党的建设，党委班子其他成员切实履行“一岗双责”，结合业务分工抓好党建工作。企业党委研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，公司重大经营管理事项，必须经党委研究讨论后，再由董事会、经营层作出决定。

（十九）切实落实国有企业全面从严治党“两个责任”。要牢固树立底线意识、红线意识，认真落实“管资本就要管党建”的要求，国有企业党组织切实履行好主体责任，纪检监察机构履行好监督责任。坚持把纪律和规矩挺在前面，坚定不移惩治腐败，净化企业发展环境。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系。加强对企业领导人员在重大决策、财务管理、物资采购、工程招投标、企业重组和产权变更与交易等方面行权履职的监督，深化专项治理，强化效能监察。全面落实中央八项规定实施细则精神、省委具体办法规定和市委实施办法的具体要求，加强企业领导人员作风建设。深入开展国有企业巡察工作，强化监督和制约职能，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

各县（市）区可参照执行本意见，或结合本地实际研究制定本县（市）区的实施方案。